一、支持引导金融创新，丰富投资融资渠道

（一）建议背景:小额贷款公司发展遭遇瓶颈,亟待引导推动

    小额贷款公司作为正规金融的合理补充，经过几年的试点发展，规模迅速扩大，在拉动民间投资、提高县域金融服务水平、缓解“三农”和小企业融资难等方面发挥了积极的作用。但同时也存在着法律法规缺位、 定性模糊、资金短缺、无法纳入正规金融体系、税负过重、风险过高、转型困难等问题，亟待法律、政策给予明确的指向和有力的推动。为妥善审理处理涉及小额贷款公司的诉讼案件，依法支持、规范和引导金融创新，我们开展了针对小额贷款公司法律问题的专项调研活动，形成了规范小额贷款行为，切实防范贷款风险向金融风险转化的调研报告。报告从小额贷款公司基本发展状况及涉诉情况入手，对其运营发展中存在的主要问题和涉诉案件审理中存在的主要法律问题进行了分析论证，并从积极应对的角度，向山东省人民政府提出了关于促进小额贷款公司健康发展的司法建议。

    （二）建议内容：明确法律定位，加大扶持力度

    1.建议尽快推动对小额贷款公司的高位阶立法

    目前规范小额贷款公司的文件主要是中国银监会和中国人民银行制定的 《关于小额贷款公司试点的指导意见》 以及各地方政府据此出台的具体实施意见和暂行办法。这些文件均属于部门规章和地方性规章，法律位阶过低，且都是以粗线条、原则性的规定为主，无法有效解决小额贷款公司的法律性质、市场准入、融资渠道、监管等一系列问题，影响了小额贷款公司的可持续发展。而司法审判以全国人大制定的法律和国务院行政法规为依据，一旦发生纠纷，上述规定将会因为位阶过低而面临着无法得到司法认可的风险。因此建议山东省政府金融办作为主管部门，适时提请国务院出台专门的小额贷款公司条例。如果短期之内无法实现，也可先提请省人大出台系统的地方性法规。

    2.建议尽快明确小额贷款公司的法律性质和地位

    目前，小额贷款公司被定位于工商企业，但从事的却是金融业务，这种定性上的模糊使得其业务开展的合法性受到质疑。因为司法实践中只认可两种形式的借贷：金融机构发放贷款和民间借贷。小额贷款公司因为并非金融机构，如果是向个人发放贷款，可以按照民间借贷对待，得到司法的认可和保护。但如果向中小企业发放贷款，则会因为我国法律禁止非金融企业之间借贷而面临被司法认定无效的风险，对贷款利息的司法保护一般也只能维持到同期银行贷款利率。目前司法审判中已经产生了这一方面的争议，有的法院也只能尽量以调解结案，而这显然不利于小额贷款公司的长远健康发展。另外，许多小额贷款公司反映，将其定位于工商企业，导致必须按照普通工商企业缴纳各种税收，无法享受农村信用社现行的优惠税收政策，这使得只贷不存、以利息为唯一收入来源的小额贷款公司在盈利能力和竞争能力上面临困境。因此建议尽快明确小额贷款公司的法律地位。为了确保小额贷款公司经营的合法性和健康发展，也为了维护国家金融秩序和安全，最好将其定位于非银行金融机构。

    3.建议适当放宽小额贷款公司的市场准入

    由于小额贷款公司尚处于试点阶段，现行规定为小额贷款公司的市场准入设定了较高的门槛，设立小额贷款公司的注册资本分别为有限责任公司不得低于500万元，股份有限公司注册资本不得低于1000万元。山东省政府文件要求的标准更高，有限责任公司不得低于5000万元，股份有限公司不得低于7000万元（实践中已经进一步提高到了1亿元）。小额贷款公司从制度设计上主要是为中小企业以及三农服务，过高的注册资本要求显然并无必要，而且设立小额贷款公司的目的，就是要合理利用民间资本，使大量地下民间借贷活动转到地上，引导和规范民间融资活动。当前过高的门槛却使得众多有意向从事小额贷款事业的自然人和企业被拒之门外，大量民间资本无法有效注入小额贷款公司，这显然背离了设立小额贷款公司的初衷。因此建议山东省政府对小额贷款公司的市场准入管制予以适当放宽。

    4.建议给予小额贷款公司更大的政策扶持

    目前，小额贷款公司只贷不存、业务单一的经营模式，使得利息成为其唯一的收入来源，而且还要面临着与金融机构和民间资本的竞争，有必要给予其更大的政策扶持和保护，才能保障其在金融市场中的持续经营能力。第一，建议拓展小额贷款公司的资金来源渠道，取消小额贷款公司从银行业金融机构融入资金的限制。第二，建议给予小额贷款公司更大幅度的利率自主权。根据现有规定，小额贷款公司利率不得超过司法部门规定的上限，即同期银行贷款利率的4倍。但司法部门该项限制的对象是民间借贷活动，而小额贷款公司是以公司运作方式从事贷款活动，其经营成本显然要高于民间借贷者，而且只贷不存的原则也使得小额贷款公司的融资成本较高。因此有必要适当提高小额贷款公司利率的上限。第三，建议给予小额贷款公司适当的税收优惠政策。目前，小额贷款公司因为按照金融机构对待，需要全额交纳营业税、企业所得税等。过高的税收影响了小额贷款公司的盈利能力和竞争能力，也阻碍了从事小额贷款业务的积极性。因此建议，给予小额贷款公司特殊的税收优惠。

    （三）建议效果：建立联系机制，确保建议落实

    山东省政府有关领导对小额贷款公司的司法建议作出重要批示，要求有关部门加强分析研判，提出应对措施。省政府金融办及时向我们回函，认为司法建议对推动我省小额贷款公司试点工作，促进小额贷款行业健康发展具有重要的指导意义。同时表示，对尽快推动小额贷款公司的高位阶立法、明确法律性质和地位等问题，将积极向国务院汇报。对于放宽市场准入、 加大政策扶持等问题，正在会同省级联席会议有关部门，研究出台相关工作措施。通过司法建议工作，山东省高院与省政府金融办建立了常态沟通联系机制，有效解决了以往仅把司法建议发给被建议机关，但建议的采纳、落实处于缺乏监督的问题，保证了将司法建议落到实处。

    二、规范融资担保活动，推动新类型担保发展

    （一）建议背景：中小微企业融资担保困难，发展面临困境

    中小微企业是经济生活中最具活力、发展最快的部分，同时中小微企业发展也较为脆弱、容易波动。据统计，目前90%以上的企业都面临资金不足的困境，部分企业更面临资金链断裂的生存压力。为切实解决中小微企业“融资难”问题，山东省高院在全省范围内开展了针对融资担保问题调研活动。比如，以枣庄地区为试点进行了钢结构资产抵押贷款法律适用问题调研。用钢材建造的工业与民用建筑设施被称为钢结构。钢结构抵押贷款业务，是指以中小企业钢结构厂房为抵押物进行的授信贷款，主要适用于拥有大量钢结构资产、具有发展潜力，但又没有土地证、房产证的企业。开展钢结构资产抵押贷款法律适用问题调研，论证钢结构资产抵押的合法性，是促成这一新型融资担保模式发展，进而缓解中小企业资金压力的关键。为研究钢结构厂房抵押贷款的可行性，组成调研小组做了大量的基础调查工作，完成了《关于加强钢结构抵押贷款法律适用问题探讨 ，依法促进中小企业融资担保工作发展的调研报告》，对钢结构抵押资产的合法性进行了论证，对钢结构资产的物权客体归属进行了评析，并得出结论：钢结构厂房尽管为“厂房”，但毕竟不同于传统意义上的厂房建筑，可以将视为企业的生产设备； 钢结构厂房拆装方便可以视为动产，可以按照《物权法》关于动产的相关规定由工商部门来办理抵押登记。

    （二）建议内容：开办新型担保，畅通融资渠道

    调研报告形成以后，为促使其得到转化利用，山东省高院向山东省人民政府提出 “尽快开办钢结构厂房抵押贷款业务、 缓解中小微企业资金压力，支持中小企业发展”的司法建议。一是开办钢结构厂房抵押贷款业务，可为中小微企业提供大量的生产经营资金，能有效缓解企业“融资难”问题，对拉动内需、刺激经济增长、实现经济平稳较快发展意义重大。二是钢结构厂房不同于传统意义上的厂房建筑，所有人一般不具备房产证和土地使用权证，构建钢结构厂房的目的在于生产经营，可以将钢结构厂房作为企业的生产设备看待。从钢结构厂房的特点分析，钢结构厂房拆装方便，移动不会损害其价值，因而不是地上定着物，可以视为动产办理抵押贷款，且这种做法并不违反法律法规的禁止性规定。三是在将钢结构厂房界定为动产后，可以根据《物权法》第189条第1款的规定，由抵押人住所地的工商行政管理部门办理登记，未经登记的不得对抗善意第三人。另外，钢结构厂房的主要材料是钢材，可变性强，不同于企业的其它生产设备，以其抵押容易使抵押登记徒具形式，难以保障抵押权人的权利，存在滋生纠纷的隐患。因此建议工商行政管理部门尽快出台制度规范相关抵押登记，以确保该种抵押登记的实效。

    （三）建议效果：融资效果明显

    钢结构抵押贷款的司法建议得到了枣庄市政府的采纳，该项贷款业务正式启动后，短短2个月内就为枣庄全市52家中小企业实现融资1.69亿元，日均实现融资近240万元，每家企业平均融资300余万元，为中小企业融资发展带来了实实在在的便利。在对中小微企业融资担保调研的过程中，我们还发现担保公司以有偿提供自身的债务代偿能力为基础，具有促进资本融通，维护金融稳定的重要功能。但同时也存在违规吸收社会资金，进行变相放贷并收取高息的现象。为进一步发挥担保公司在为中小企业解决融资困难方面的重要作用，充分防范、化解可能产生的融资担保风险，我们向山东省人民政府提出关于“加强对担保公司监督管理和政策扶持”司法建议。一方面，建议加大对担保公司扶持力度，进一步尊重和强化担保公司的自主经营权，合理把握外部监管调控与公司自主经营的关系，使担保公司在费率确定上有更大的自主权，允许其将担保费率提升至与其风险相当的水平，拓展其利润空间，减少违法违规操作的利润动机。另一方面，建议适当放宽担保公司经营范围，在坚持资金自有性的基础上，有条件地放开担保公司的放贷行为；同时依法调节过高利率，以银行同期同类贷款基准利率4倍为限，超出部分不予保护。

    三、防范化解金融风险，依法维护金融安全

    （一）建议背景：涉金融犯罪现象不断出现，民刑交叉问题突出

近年来，由于民间资本过度活跃所致，许多商事纠纷中出现了涉嫌非法集资、非法吸收公众存款、挪用公款、洗钱、合同诈骗、高利转贷等刑事犯罪情况，银行业工作人员利用职权违法犯罪侵害客户利益现象也时有发生。山东部分地区就相继发生了系列涉嫌金融犯罪的商事纠纷案件。这些案件涉及到与刑事案件的交叉，许多事实依赖于刑事上的认定，对于金融机构是否应当承担责任，应承担多大责任认定非常困难。另外，这些案件往往涉及众多个人利益，处理不当极易影响社会稳定，也增加了案件审理的难度。

金融安全事关经济发展、社会稳定和民生利益，因此我们即将“涉犯罪的金融纠纷案件的法律适用问题”作为重点调研课题，围绕金融防范体系建设、民事案件中责任分担、 相关法律适用问题等开展了一系列的调查和研究工作，并就如何预防犯罪的发生提出了意见，最终形成《关于涉犯罪的金融纠纷案件中有关问题的调研报告 》。报告从全省涉犯罪的金融纠纷案件的基本概况入手，对这类案件审理中的有关法律问题，比如合同效力认定、刑事证据采信、举证责任分配等进行了分析论证，统一了审理该类案件的裁判标准和尺度，并从预防涉犯罪的金融纠纷案件发生的角度，“对症下药” 地向山东省人民政府提出司法建议。

    （二）建议内容：制裁金融违法行为，优化融资环境

    1.完善金融市场诚信体系，倡导理性消费和诚信经营良好的社会管理和完备的诚信体系是金融市场安全有序运行的重要条件。为进一步完善社会征信体系，建议由政府牵头建立覆盖银行、工商、税务、海关、司法、质检、电信、社会保障等多部门的社会征信网络体系，逐步消除征信体系建设中条块分割、信息垄断的局面，充分实现部门之间信息共享以及相关数据的有效利用。同时采取多渠道、多方式加强金融法规政策、典型违法犯罪案例的宣传，提高民众的法制意识，明确自身的行为准则，自觉抵制不诚信的行为，从源头上有效防止犯罪的发生，依此形成金融市场诚信经营的良好社会氛围。

    2.拓宽投资融资渠道，合理引导民间融资

    长期以来，我国对民间借贷市场主要采取行政管制的模式，而目前金融犯罪的一个重要的深层次原因就是民间资金充足而投资渠道单一：一方面，民营企业融资需求迫切，却囿于融资渠道受限而求贷无门，只好通过非法集资渠道筹措资金；另一方面，巨大的民间资金缺乏正规投资渠道，转而寻求变通方式，给了不法分子进行集资诈骗等可乘之机。因此，建议完善相关立法，明确民间借贷的法律地位，鼓励合法守信、互利互助的“红色借贷”、规范适应经济发展需要的“灰色借贷”、打击违法犯罪的“黑色借贷”，厘清混乱不堪的民间借贷市场，发挥民间借贷对正规金融的有益补充作用。同时，进一步加大金融产品创新力度，开发符合中小企业发展需要的金融产品和金融服务，给予企业更多的政策支持。

    3.增强风险内控机制，规范业务操作流程

    现实中许多犯罪活动之所以能够实施，金融机构管理不规范、不完善是一个重要原因。个别金融机构工作人员缺乏风险意识、责任意识和法律意识，为一己之利铤而走险，利用金融机构监管漏洞和工作之便实施金融违法犯罪行为，甚至内外勾结，以高息揽储为名行骗划他人存款之实等。因此建议进一步提高金融机构工作人员的风险、责任意识，强化金融机构内控机制建设。加强金融机构内外不良接触的控制和各个业务环节之间的监督制约，最大限度地堵塞引发金融违法犯罪行为的漏洞，使金融机构工作人员不愿、 不能、不敢实施金融违法犯罪行为。

    4.依法制裁金融违法犯罪活动，充分发挥其威慑作用

    金融风险突发性强、波及面广、危害性大，积极防范化解金融风险是金融工作的生命线。因此建议政府职能部门一方面理顺监管体系，明确监管主体，完善监管方式，促进金融市场规范发展，针对金融市场违法违规行为，加大处罚力度，切实保护市场主体合法权益；另一方面针对金融犯罪高发、多发的严峻态势，加大依法打击金融犯罪的力度，发挥刑法的威慑作用。

    （三）建议效果：建立防范化解金融风险的协同联动机制

    我们的司法建议得到了省委、 省政府主要领导的高度重视，为提升司法建议的实际效果，我们与相关单位共同研究，达成了以下共识。一是建立部门之间的信息共享和定期交流机制，彼此了解金融市场的动态变化过程，统筹协调相关案件的处理。二是建立并完善案件移送机制。包括行政监管部门在查处金融行政违法案件时发现涉嫌犯罪向相关司法机关的移送问题，也包括公检法内部的案件移送问题，如法院在审理金融民事案件时发现案件涉嫌金融犯罪，如何向公安、检察部门移送。三是建立健全多元化纠纷解决机制。法院、监管部门、仲裁机构、行业协会等部门，发挥各自优势，将人力、物力等社会资源在不同的纠纷解决方式之间进行合理配置，有效预防和快速化解金融商事纠纷。

    四、公正高效审理保险纠纷，保障保险行业健康发展

    （一）建议背景：保险合同纠纷案件急速增长，成为主要案件类型之一

    随着保险业务的广泛开展，投保人维权意识的增强，加上保险业及现行保险条款所存在的诸多不完善，围绕着理赔难、保险欺诈而引发的纠纷大量涌现。由于司法理念上的偏差，以及法律适用上存在的诸多困惑，同案异判、异案同判现象时有发生。为公正高效审理好保险纠纷案件，我们在充分调研的基础上，对保险合同成立生效、如实告知义务、明确说明义务、保险利益、投保人及时通知义务、保险责任认定、机动车交通事故责任保险、保险合同解释、管辖确定、诉讼主体确定等10个方面的问题进行了规范，同时贯彻了三个理念：一是要尊重法律规定，不论是法律还是行政法规在司法裁判中均应受到应有的尊重，法官的自由裁量权不应突破法律底线；二是要尊重当事人意思自治原则，不能轻易否认当事人约定的法律效力；三是要坚持平等保护原则，要注意平衡保险人与被保险人的利益，适度向被保险人倾斜。

    （二）建议内容：降低保险风险，保障保险业健康发展

    我们在对全省保险纠纷案件调研、审理的同时，针对发现的一些问题，陆续向中国保险监督管理委员会山东监管局、山东省保险行业协会提出了若干条司法建议。例如，针对一起保险合同纠纷案件中反映出的保险条款模糊、涵义不确定的问题，我们的建议内容是：在各保险公司的机动车辆责任保险条款中，普遍约定保险人对于“在使用保险机动车过程中发生意外事故” 造成的损害承担保险责任。但对于“在使用保险机动车的过程中”是否仅限于机动车处于行驶状态，保险人和被保险人存在不同理解。在部分保险纠纷案件中，当机动车在静止状态中发生事故，如机动车驾驶员或车上人员装货时不慎从车顶摔下、停车检修时发生侧翻等情形，是否属于“在使用保险机动车的过程中”，当事人容易产生争议。根据《中华人民共和国保险法》第30条规定的“不利解释原则”，保险合同中的上述格式条款将会使保险公司在司法审判中面临不确定的风险。因此建议：协调省内相关保险公司，研究修改“在使用保险机动车的过程中”这一模糊表述条款，采用更为明确的表述方法，以避免产生不必要的争端和纠纷。

    （三）建议效果：建立沟通平台，做好诉调对接

    以提出司法建议为契机，我们及时搭建起与中国保险监督管理委员会山东监管局和山东省保险行业协会的沟通平台，并主动与国资委、金融办、人民银行等企业主管部门联系，利用他们的商事经验和人脉优势对有关案件进行调处，维护保险业对经济发展的“助推器”和“稳定器”功能，促进保险业的健康持续发展。同时，根据最高法院 《关于开展保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》精神，积极为相关中院建立保险纠纷诉讼与调解对接机制提供业务指导和帮助。目前，青岛中院已与青岛保监局建立了保险纠纷诉调对接工作联席会议制度，成立了青岛市保险纠纷调解中心并进行了试运行，取得了良好进展和效果。